L’efficacia dei documenti stranieri attestanti l’età dei minori stranieri non accompagnati si inserisce nel più ampio tema relativo al riconoscimento degli status contenuti in documenti pubblici stranieri, in particolare – lo stato civile delle persone.
Il tema in questione, inoltre, rappresenta una fase decisiva nelle procedure di accoglienza e protezione, per un duplice motivo. In primo luogo, infatti, tale riconoscimento è strettamente legato alla continuità transfrontaliera dello status personale, che include anche l’età, elemento costitutivo del diritto fondamentale all’identità. In secondo luogo, il riconoscimento di una persona come minorenne determina l’applicazione di un regime giuridico differenziato, fondato su standard di tutela rafforzata di matrice internazionale ed eurounitaria.
In tale contesto, occorre verificare, pertanto, se – ed eventualmente in che modo – i documenti, rilasciati dallo Stato di origine, attestanti l’età dei minori stranieri possano essere riconosciuti dallo Stato di destinazione o di transito.
1. Premessa
Sebbene non sia espressamente menzionata dagli strumenti internazionali sui diritti umani, l’età costituisce parte integrante del diritto all’identità personale.
Quest’ultimo è tutelato, in particolare, dall’art. 8 della Convenzione delle Nazioni Unite del 1989 sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (di seguito anche solo “Convenzione”), il quale afferma che “[g]li Stati parti si impegnano a rispettare il diritto del fanciullo a preservare la propria identità”. Con riguardo a tale norma, il Comitato delle Nazioni Unite sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza ha chiarito che la data di nascita della persona di minore età costituisce parte integrante della sua identità e gli Stati parti della citata Convenzione hanno l’obbligo di non deprivare alcun minore degli elementi costitutivi della propria identità personale (CRC/C/83/D/21/2017, para 10.17). Come precisato dal Comitato, infatti, la determinazione dell’età assume un’importanza cruciale in quanto proprio ad essa sono ricollegate le tutele previste dalla menzionata Convenzione.
Analogamente, anche in ambito regionale europeo, si è giunti a ricomprendere in via interpretativa l’età nell’ambito dell’identità personale. Nonostante né la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) né altre convenzioni del Consiglio d’Europa (CoE) né il diritto dell’UE menzionino espressamente tale diritto, il Consiglio d’Europa stesso e l’Agenzia UE per i diritti fondamentali hanno affermato che il diritto al rispetto della vita privata (tutelato dall’art. 8 CEDU e dall’art. 7 della Carta europea dei diritti fondamentali) obbliga gli Stati a rispettare il diritto all’identità della persona minorenne e implica l’obbligo di prestare assistenza per accertare tale identità, la quale è da ritenersi comprensiva dell’età.
Peraltro, la considerazione dell’età risultante dai documenti stranieri costituisce un elemento indispensabile per garantire la continuità transnazionale dell’identità del soggetto straniero, problematica che si inserisce nel più ampio dibattito della continuità transnazionale degli status personali.
Tale circostanza diventa un elemento essenziale nel momento in cui si tratta di minori non accompagnati. Essi, infatti, costituiscono una categoria particolarmente vulnerabile in ragione della combinazione di tre fattori: la minore età, la condizione migratoria e l’assenza di un adulto legalmente responsabile.
A favore di tali soggetti, il diritto internazionale ed eurounitario prevede un sistema di tutela rafforzata, fondato su una serie di principi e garanzie specifiche.
A livello internazionale trovano applicazione i principi sanciti nella Convenzione e, in particolare: (i) il principio del superiore interesse del minore (art. 3), il quale impone che tutte le decisioni riguardanti il minore siano orientate alla tutela prioritaria del suo benessere e del suo sviluppo; (ii) il principio di non discriminazione (art. 2), in forza del quale i minori stranieri devono beneficiare degli stessi diritti riconosciuti ai minori cittadini, indipendentemente dalla loro condizione migratoria; (iii) il diritto del minore privo di un ambiente familiare a ricevere protezione e assistenza speciali da parte dello Stato, (artt. 20 e 22).
In relazione ai minori migranti non accompagnati, a tali principi e diritti si affiancano ulteriori garanzie procedurali e sostanziali sempre previste dalla medesima Convenzione, tra cui: (i) l’immediata identificazione e verifica dell’età (art. 8) (ii) l’avvio immediato di procedure di tracciamento familiare e la previsione di strumenti di cura (artt. 9, 10 e 22) (iii) il diritto alla nomina di un tutore e di un rappresentante legale, quale figura essenziale per la tutela degli interessi del minore (art. 18) (iv) il diritto all’ascolto e alla partecipazione ai procedimenti che lo riguardano (art. 12); (v) il diritto a essere accolto in strutture adeguate alla sua età e condizione, separate da quelle per adulti (art. 20) (vi) il diritto a non essere sottoposto a trattamenti inadeguati o lesivi del suo sviluppo fisico e psicologico (artt. 19 e 37) (vii) il diritto all’accesso ai servizi fondamentali, quali assistenza sanitaria, istruzione e supporto psicologico (artt. 24, 28 e 39).
Nel contesto europeo, ulteriori garanzie per i minori non accompagnati sono state previste dall’UE, segnatamente mediante le Direttive UE 2011/95 (c.d. “Recast Qualification Directive”), n. 2005/85, sostituita dalla 2013/32 (c.d. “Asylum Procedures Directive”) e 2013/33 (c.d. “recast Reception Conditions Directive”). Sulla base di tali normative, alcuni Stati membri hanno adottato misure di c.d. “guardianship”; l’Italia, ad esempio, con la l. n. 47 del 2017 ha previsto l’istituto della tutela volontaria, che è stato considerato una best practice europea da parte dell’Agenzia UE per i diritti fondamentali.
2. Il quadro normativo
Se l’età è determinante per garantire la continuità transfrontaliera dell’identità (e, dunque, dello status personale), nonché per l’applicazione di specifiche forme di tutela, tuttavia, né il diritto internazionale né il diritto eurounitario prevedono un obbligo generale di riconoscimento.
Tale profilo non è infatti ricompreso nelle norme internazionali ed eurounitarie volte a facilitare la circolazione dei documenti pubblici, anche relativi allo stato civile. Da un lato, tali norme (in particolare, in via generale, la Convenzione dell’Aja del 1961 riguardante l’abolizione della legalizzazione di atti pubblici stranieri e il Regolamento UE 2016/1191) hanno eliminato alcune formalità e semplificato la circolazione transnazionale dei documenti in questione, dall’altro, però, esse non hanno previsto alcun sistema di riconoscimento automatico dello status contenuto in tali documenti. Quest’ultimo, pertanto, rimane soggetto alla valutazione (discrezionale), di compatibilità con l’ordine pubblico, operata dalle autorità dello Stato di ricezione.
A fronte di tale circostanza, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) e la Corte di giustizia dell’UE (CGUE) ha elaborato diverse soluzioni interpretative finalizzate a evitare situazioni giuridiche claudicanti, basando il riconoscimento degli status costituiti e certificati nello Stato di origine sulla necessità di tutelare i diritti fondamentali previsti dalla CEDU nonché dal Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE)
Nello specifico, la Corte EDU, a partire dalla sentenza Negrepontis-Giannisis c. Grecia del 28 novembre 2011, ha affermato che il mancato riconoscimento dello status filiationis acquisito all’estero contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare, previsto dall’art. 8 CEDU. Un approccio analogo ha trovato applicazione anche in sentenze successive, quali Labassee c. Francia, Mennesson c. Francia, e Foulon e Bouvet c. Francia.
La Corte di giustizia dell’Unione europea ha più volte censurato le normative degli Stati membri di destinazione, che impedivano il riconoscimento degli status acquisiti negli Stati membri di origine, sulla base della necessità di garantire il tradizionale diritto alla libera circolazione dei cittadini europei, sancita dall’art. 21 del TFUE, come affermato, ad esempio, nel caso Coman e nel più recente caso Trojan. Tale orientamento si inserisce in un filone giurisprudenziale già delineato nelle sentenze Garcia Avello c. Belgio e Grunkin e Paul c. Germania, nelle quali la CGUE, in fattispecie relative alla determinazione del cognome dei minori, ha affermato che la divergenza degli elementi identificativi della persona tra diversi Stati membri è idonea a generare ostacoli, anche solo potenziali, alla libera circolazione di cui all’art. 21 del TFUE.
In linea con quanto affermato dalla giurisprudenza, pertanto, ancorché il riconoscimento degli status formatisi all’estero sia rimesso alle regole di diritto internazionale privato dello Stato di destinazione, la loro interpretazione e applicazione non può non considerare i diritti fondamentali delle persone. In tale contesto, con riguardo ai minori migranti non accompagnati, la necessità di riconoscere l’età si pone come elemento necessario al fine di preservare il diritto fondamentale all’identità personale, riconducibile – come esposto in premessa – all’art. 8 della Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, all’art. 8 CEDU e all’art. 7 della Carta sui diritti fondamentali dell’UE.
3. La prassi applicativa
In relazione alla circolazione transfrontaliera dei minori migranti non accompagnati, nonostante l’orientamento giurisprudenziale citato, la prassi applicativa di ciascuno Stato ha frequentemente mostrato una tendenza a non riconoscere l’età attestata dai documenti stranieri.
Tale prassi è stata ripetutamente censurata dal Comitato ONU sui diritti dell’infanzia (Comitato ONU), il quale – proprio in considerazione dell’importanza dell’età quale elemento dell’identità personale tutelato dalla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza – ha affermato alcuni principi costanti: (i) il principio di presunzione di autenticità dei documenti stranieri attestanti l’età, secondo cui tali documenti devono essere considerati autentici salvo prova contraria; (ii) il principio di onere di verifica in caso di dubbio sulla veridicità delle informazioni contenute in detti documenti, secondo cui, in tale ipotesi, le autorità dello Stato di destinazione devono attivarsi per verificarne l’autenticità presso le autorità dello Stato di origine; (iii) il principio di residualità dell’accertamento medico, secondo cui solo in caso di assenza di documenti di identità o di altri elementi probatori adeguati, gli Stati dovrebbero procedere a una valutazione complessiva dello sviluppo fisico e psicologico del minore al fine di formulare una stima attendibile dell’età; (iv) il principio della presunzione di minore età, secondo cui, in caso di incertezza, la persona deve essere considerata minorenne.
Tali principi sono stati ribaditi nei casi A.D. c. Spagna, J.A.B. c. Spagna, e L.D. e B.G. c. Spagna.
Quanto sin d’ora riportato è stato particolarmente sottolineato, inoltre, dal Comitato ONU nel caso S.E.M.A. c. Francia, in cui il certificato di nascita del minore giunto in Francia era stato autenticato dall’Ambasciata del Pakistan a Parigi, ma non era poi stato tenuto in considerazione dalle autorità francesi. In proposito, il Comitato ha osservato che “gli Stati parti non possono agire in modo contrario ai fatti risultanti da un documento ufficiale di identità, originale e rilasciato da uno Stato sovrano, a meno che non ne abbiano formalmente contestato la validità” (cfr. para 8.5).
In mancanza di prove idonee, peraltro, nel dubbio, vige la presunzione di minore età, aspetto sul quale si è pronunciata la Corte EDU nel caso Darboe e Camara c. Italia con riferimento all’art. 8 della CEDU. Nello specifico, la Corte ha chiarito che “le autorità italiane non hanno applicato il principio della presunzione di minore età, […] elemento intrinseco della tutela del diritto al rispetto della vita privata di uno straniero non accompagnato che dichiari di essere minorenne” (cfr. para 153).
4. Il riconoscimento in Italia
Nell’ordinamento giuridico italiano, il quadro normativo relativo all’accettazione dei documenti stranieri e al riconoscimento dell’età dei minori stranieri non accompagnati risulta dalla combinazione di: (i) regole generali sulla circolazione dei documenti pubblici stranieri (di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 e alla Convenzione dell’Aja del 1961 riguardante l’abolizione della legalizzazione di atti pubblici stranieri); (ii) norme di diritto internazionale privato (di cui alla l. 31 maggio 1995, n. 218); (iii) disposizioni speciali interne sui minori stranieri non accompagnati (d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142); (iv) garanzie previste dalle disposizioni speciali interne per i minori richiedenti protezione internazionale.
Sotto il profilo formale, i documenti pubblici stranieri destinati a essere utilizzati in Italia, ai sensi dell’art. 33 del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 e il D.P.R. 3 novembre 2000, n. 396, sono soggetti alla formalità della legalizzazione o dell’apostille, con riferimento agli Stati aderenti alla sopracitata Convenzione dell’Aja del 1961.
Tuttavia, la regolarità formale del documento non esaurisce il problema del suo riconoscimento sul piano sostanziale.
Sotto quest’ultimo punto di vista, il limite resta quello dell’ordine pubblico. Nell’ordinamento giuridico italiano, infatti, con riferimento agli atti di stato civile formati da autorità straniere, l’art. 18 del D.P.R. 396/2000 prevede che essi non possano essere trascritti se contrari all’ordine pubblico. Qualora l’età risulti non da un certificato di stato civile ma da un provvedimento straniero incidente sulla capacità della persona, sullo status o sui diritti della personalità, trova applicazione l’art. 65 della l. 218/1995, che riconosce effetti in Italia a tali provvedimenti, anche in questo caso, purché non contrari all’ordine pubblico.
Tale assetto rileva anche con riferimento ai documenti attestanti l’età.
Quando il soggetto è un minore straniero non accompagnato, tuttavia, trova applicazione quanto previsto dalla disciplina interna speciale di cui all’art. 19-bis del d.lgs. 18 agosto 2015, n. 142. Tale disposizione disciplina l’identificazione del minore stabilendo una procedura progressiva, della quale il documento anagrafico straniero rappresenta uno degli elementi centrali. Tale documento, infatti, deve essere preso in considerazione ed eventualmente ricercato in cooperazione con le autorità straniere già nella fase di identificazione, prima di ricorrere all’accertamento socio-sanitario, che assume carattere residuale ed è attivabile solo ove permangano dubbi fondati non superabili altrimenti. L’impianto normativo comporta, inoltre, che, nelle more della procedura di identificazione e accertamento dell’età, l’interessato sia trattato come minore ai fini dell’accesso immediato alle misure di assistenza, accoglienza e protezione, in applicazione del principio di presunzione della minore età.
Nel contesto normativo sopra citato, assumono rilievo anche gli strumenti di soft law elaborati nell’ambito delle Nazioni Unite (i.e. Commento Generale N. 6 (2005) sul trattamento dei bambini separati dalle proprie famiglie e non accompagnati fuori dal loro paese d’origine, Commento Generale Congiunto n. 4 (2017) sulla protezione dei minori migranti, e linee guida dell’UNHCR sulle politiche e procedure per il trattamento dei minori non accompagnati richiedenti asilo), del Consiglio d’Europa (i.e. Linee guide del Consiglio d’Europa sulla giustizia a misura di minore (2010)) e dell’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali (i.e. il rapporto “Age assessment and fingerprinting of children in asylum procedures (2018)”), i quali, pur non avendo natura giuridicamente vincolante, costituiscono criteri interpretativi rilevanti per la definizione degli obblighi di ciascuno Stato derivanti dagli strumenti internazionali di cui l’Italia è parte. Tali strumenti contribuiscono a orientare la prassi amministrativa e giudiziaria, prevedendo che i documenti ufficiali attestanti l’età siano tenuti in debita considerazione e che il ricorso a procedure alternative di accertamento avvenga solo in via residuale e nel rispetto di adeguate garanzie procedurali.
5. Conclusioni
In assenza di una disciplina armonizzata a livello internazionale ed eurounitario, l’efficacia dei documenti attestanti l’età dei minori stranieri non accompagnati resta affidata, in linea generale, alle regole di diritto internazionale privato degli Stati di destinazione dei minori.
Tuttavia, tale discrezionalità non è illimitata. Dalle fonti internazionali ed europee, in particolare, dalla Convenzione sui diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, nonché dall’art. 8 CEDU e dall’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE – così come interpretati in particolare dal Comitato dell’ONU e dalla Corte EDU – emerge un obbligo in capo alle autorità nazionali di garantire una tutela effettiva dello status personale e, segnatamente, dell’identità che include l’età.
Ne consegue che, anche in assenza di un obbligo generalizzato di riconoscimento automatico, l’ordinamento giuridico di ciascuno Stato è tenuto a evitare soluzioni che determinino una frammentazione transfrontaliera dell’identità personale del minore.
31 marzo 2026
Ester di Napoli, Mariagiulia Masiero, Arianna Vettorel
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