Corte di Cassazione, Sezione I civ., sentenza 20 giugno 2023, n. 17603 – ECLI:IT:CASS:2023:17603CIV

La Corte di cassazione, con sentenza 20 giugno 2023, n. 17603, si è pronunciata nell’ambito del sistema di protezione dei minori non accompagnati, chiarendo che ove l’autorità consolare straniera abbia conferito la funzione di tutore in capo ad una persona, l’atto di conferimento deve essere riconosciuto in Italia.

I fatti

Il procedimento trae origine dalla domanda avanzata dalla presidente di un’associazione – delegata dal Console generale dell’Ucraina per l’accoglienza dei minori coinvolti –  per ottenere il riconoscimento e l’esecuzione in Italia della sua nomina di tutrice di 18 minori ucraini, in forza dei provvedimenti emessi dall’autorità ucraina nel marzo del 2022, chiedendo, per l’effetto, la revoca della nomina del tutore, nominato dal Presidente del Tribunale per i minorenni di Catania, poiché i minorenni erano stati ritenuti non accompagnati.

Il Tribunale di Catania respingeva l’istanza e confermava il decreto presidenziale di nomina del tutore italiano, adottato in via temporanea e urgente, sul presupposto che i minori fossero giunti in Italia (a seguito del conflitto in Ucraina), privi di un rappresentante legale, con la conseguente operatività della legge 7 aprile 2017, n. 47, recante disposizioni in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati, affidamento degli stessi al Servizio sociale del Comune e collocamento presso affidatari.

Il Tribunale, anzitutto, riteneva erroneo il richiamo effettuato dalla ricorrente alla legge 15 gennaio 1994, n. 64, in difetto di violazione dei diritti di custodia e posto che i minori appartenevano ad un Paese extra-europeo, l’Ucraina, dovendosi, invece, applicare la Convenzione dell’Aja del 18 ottobre 1996, succeduta alla Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 e ratificata sia dall’Ucraina che dall’Italia, che attribuisce la competenza a provvedere sulle misure di protezione all’autorità giudiziaria del Paese dove il minore è temporaneamente trasferito.

Inoltre, in ordine allo status giuridico dei minori ucraini temporaneamente trasferiti in Italia, il Tribunale concludeva che la ricorrente non potesse essere qualificata come rappresentante dei minori con delega di responsabilità genitoriale, posto che la documentazione prodotta (un documento, proveniente dall’Ucraina, che autorizzava il viaggio dei minori dall’orfanotrofio ucraino all’Italia, nominando quale responsabile una persona diversa dalla ricorrente, ovvero l’educatrice dell’orfanotrofio, e un atto del Console Generale dell’Ucraina nel quale si attestava l’autenticità della documentazione prodotta dalla presidente e precisamente “atti notarili con i quali si consentiva la permanenza dei minori nel territorio italiano sino al termine del conflitto, accompagnati dalla suddetta responsabile, autorizzata a provvedere a tutte le necessità nascenti in capo ad ogni minore, con esercizio di tutte le funzioni “inerenti alla figura di tutore che da questo Consolato viene altresì delegata e riconosciuta”) era riconducibile a meri atti privati, non essendo il Console Generale a Napoli legittimato a nominare tutori di minori al di fuori dei casi di urgenza. In conseguenza, lo status dei minori doveva ricondursi alla categoria dei minori non accompagnati, con la conseguente legittimità del provvedimento di nomina del tutore italiano.

Avverso la pronuncia del Tribunale proponeva ricorso per cassazione la presidente dell’associazione.

Premessa: il quadro normativo, come dettagliato dalla Suprema Corte

La prima sezione civile, preliminarmente all’analisi della fattispecie concreta, coglie l’occasione per effettuare una ricognizione delle norme regolatrici della fattispecie in esame, evidenziando che:

• la giurisdizione e la legge applicabile in materia di protezione dei minori sono regolate dalla Convenzione dell’Aja del 1996 sopra menzionata, in vigore in Italia e Ucraina. Purtroppo, la Cassazione giunge a tale esatta conclusione per l’errato tramite dell’art. 42 della legge n. 218/1995, che ha invece il compito di estendere l’ambito di applicazione della Convenzione, attraverso un “rinvio in ogni caso”, alle fattispecie cui non si applicherebbe proprio vigore (non è questo il caso);
• l’art. 5 di tale Convenzione stabilisce che le autorità, sia giudiziarie che amministrative, dello Stato residenza abituale del minore sono competenti ad adottare misure volte alla protezione della sua persona o dei suoi beni, mentre, in caso di trasferimento della residenza abituale del minore in un altro Stato contraente, sono competenti le autorità dello Stato della nuova residenza abituale;
• l’art. 6, par. 1, della stessa Convenzione prevede, per i minori rifugiati e i minori trasferiti a livello internazionale a seguito di gravi disordini del proprio paese, la competenza di cui all’art. 5 sopracitato sia esercitata dalle autorità dello Stato contraente sul cui territorio tali minori si vengono a trovare;
• l’art. 11 prevede, parimenti, che in tutti i casi di urgenza, siano competenti ad adottare le misure di protezione necessarie le autorità di ogni Stato contraente sul cui territorio si trovino il minore o dei beni ad esso appartenenti
• gli articoli 15 e 16, in punto di legge applicabile, prevedono in sintesi che: a) nell’esercizio della competenza loro attribuita dalle disposizioni predette, le autorità degli Stati contraenti applicano la propria legge, salvo il fatto che in caso di trasferimento della residenza abituale del minore in un altro Stato contraente, a partire dal momento in cui è sopravvenuto il trasferimento, è la legge di quest’altro Stato che regola le condizioni di applicazione delle misure adottate nello Stato di precedente abituale residenza”; b) l’attribuzione o l’estinzione della responsabilità genitoriale, senza l’intervento di un’autorità giudiziaria o amministrativa, anche tramite accordo o atto unilaterale, è regolata dalla legge dello Stato di residenza abituale del minore, fermo restando che in caso di trasferimento della residenza abituale del minore, l’attribuzione di pieno diritto della responsabilità genitoriale ad una persona cui tale responsabilità non fosse già stata attribuita è regolata dalla legge dello Stato di nuova residenza abituale;
• l’art. 23 su riconoscimento ed esecuzione impone che le misure adottate dalle autorità di uno Stato contraente siano riconosciute di pieno diritto negli altri Stati contraenti (salvo i casi di esclusione espressa previsti dalla stessa norma);
• gli articoli 24 e 25 attribuiscono ad ogni persona interessata la facoltà di chiedere alle autorità competenti di uno Stato contraente che si pronuncino sul riconoscimento o il mancato riconoscimento di una misura adottata in un altro Stato contraente.

La pronuncia

Sulla scorta di tale quadro normativo, la Suprema Corte chiarisce ulteriormente che:

• il meccanismo di riconoscimento automatico previsto dall’art. 23 della Convenzione dell’Aja del 1996 non impedisce alla parte di chiedere alle autorità competenti di uno Stato contraente di pronunciarsi sulla riconoscibilità o meno di una misura adottata in un altro Stato contraente ai sensi del citato art. 24: la presidente ha dunque agito in conformità a tate norma, chiedendo il riconoscimento dell’efficacia della nomina di tutore operata dall’autorità ucraina;
• sussiste la competenza italiana sia ai sensi dell’art. 6, quale Stato in cui si trova il minore “che, a seguito di gravi disordini nel proprio paese, sia trasferito a livello internazionale”, trattandosi di un trasferimento “temporaneo”, in quanto destinato a protrarsi fino alla fine del conflitto russo-ucraino; sia ai sensi dell’art. 11, in virtù del quale “In tutti i casi di urgenza, sono competenti ad adottare le misure di protezione necessarie le autorità di ogni Stato contraente sul cui territorio si trovano il minore o dei beni ad esso appartenenti”, sempre ove si ritenga che la condizione del minore, presente in Italia senza gli esercenti la responsabilità genitoriale, renda necessario un intervento urgente;
• la legge applicabile è la lex fori, pur essendo consentita l’applicazione in via eccezionale della legge di un altro Stato col quale la situazione presenti uno stretto legame, “nella misura in cui la protezione della persona o dei beni del minore lo richieda”.

Ciò premesso, gli ermellini entrano nel vivo della questione, per rispondere al quesito sotteso alla fattispecie giuridica: l’atto Consolare derivante dall’esercizio delle funzioni notarili del console è un atto idoneo a delegare la responsabilità genitoriale?

Invero, se così non fosse, l’autorità di pubblica sicurezza sarebbe tenuta a dare immediata comunicazione della presenza di un minore non accompagnato al Tribunale per i minorenni, affinché venga aperta la tutela e nominato un tutore (cfr. art. 19, comma 5, del d.lgl. n. 142/2015, così come modificato dall’art. 2, comma, 1 lett. b) del d. lgs. n. 220/2017).

Nel rispondere a tale quesito, dunque, la Suprema corte richiama preliminarmente il concetto di “MSNA” (minore straniero non accompagnato) – definendolo come il minorenne (i) non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell’Unione Europea, (iii) non avente presentato domanda di asilo e che (iii)  si trova per qualsiasi causa nel territorio dello Stato privo di assistenza e rappresentanza da parte dei genitori o di altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell’ordinamento italiano (si veda in tal la definizione di cui dall’art. 2 della legge n. 47/2017) – anche con particolare riferimento alla situazione di guerra in ucraina e alla relativa disciplina speciale (tra cui il DPCM 28 marzo 2022, che ha richiamato espressamente la legge n. 47/2017 e l’ordinanza n. 876 del 13 marzo 2022 – recante ulteriori disposizioni urgenti di protezione civile per assicurare, sul territorio nazionale, l’accoglienza, il soccorso e l’assistenza alla popolazione in conseguenza degli accadimenti in atto nel territorio dell’Ucraina – sulla base della quale è stato adottato un “Piano” che ha previsto che “i minori accompagnati da adulti diversi dai genitori, che si prendono cura della loro assistenza ma non sono riconosciuti formalmente come loro tutori secondo la legge italiana rientrano nella definizione di ‘minori stranieri non accompagnati'” e che ad esempio è “MSNA un minore straniero semplicemente accompagnato da una zia, da una nonna o dal direttore dell’istituto ove erano accolti in Ucraina che NON possano dimostrare di esserne legalmente responsabili”).

Ciò posto, la Corte si interroga sul “giusto rilievo” da dare alla documentazione che, secondo la ricorrente, escluderebbe la riconducibilità dei minori coinvolti al concetto di minori non accompagnati, per essere stata la stessa delegata dal Console: l’atto, corredato da traduzione in lingua italiana, con il quale il Console ucraino a Napoli ha rilasciato attestazione consolare alla ricorrente, autorizzandola a provvedere a tutte le necessità nascenti in capo ad ogni minore, con esercizio di tutte le funzioni inerenti alla figura del tutore.

Invero, giurisprudenza pregressa aveva già escluso che, in base alla legge italiana, la responsabilità genitoriale potesse essere delegabile con pattuizione privata, nemmeno con procura notarile (Cass. 9648/2022; Cass. 41930/2021).

Tuttavia, rileva la Cassazione, nel caso di specie, la ricorrente veniva nominata tutrice direttamente da Console ucraino (mentre la nomina a tutore da parte dell’amministrazione aveva riguardato la direttrice dell’orfanotrofio che aveva accompagnato i minori in Italia).

Tale atto non è riconducibile all’esercizio di funzioni notarili espletate dal console straniero, ma ad un atto di esercizio del potere di effettiva nomina a tutore.

Le funzioni consolari, invero sono riconducibili a due categorie:

• quelle attinenti alla protezione dei diritti e degli interessi dei connazionali, nonché alla protezione degli interessi e diritti dello Stato di invio;
• quelle di natura amministrativa o giurisdizionale che il console esercita in qualità di organo interno dello Stato di invio, nei riguardi delle persone fisiche e giuridiche legate allo Stato dal vincolo della cittadinanza o della nazionalità).

Nello specifico, le funzioni dei Consoli stranieri in Italia sono regolate dalla Convenzione di Vienna del 1963, il cui art. 5 riassume le funzioni, ricomprendendovi quelle di notaio e ufficiale di stato civile nonché altre a carattere amministrativo dello Stato d’invio, nel rispetto delle leggi e dei regolamenti dello Stato di residenza.

Inoltre, la Convenzione consolare tra Italia e Ucraina, del dicembre 2016, tra le altre cose prevede all’art. 50, che i funzionari consolari, qualora necessario, possano, conformemente alla legislazione dello Stato di residenza abituale dei minori e agli accordi internazionali in vigore, adottare provvedimenti per nominare i curatori o tutori di tali persone e controllare l’esercizio del loro mandato.

Ecco allora che, la Corte conclude disponendo che alla luce del meccanismo di riconoscimento automatico di cui all’art. 23 della Convenzione dell’Aja del 1996, il provvedimento con cui l’autorità consolare ucraina (Paese ove i minori hanno conservato la loro residenza abituale) – che oltre ad avere svolto funzioni di certificazione della documentazione amministrativa proveniente dall’Ucraina, ha altresì “conferito e riconosciuto” la funzione di tutore alla ricorrente – deve essere riconosciuto nel nostro ordinamento.

Non si è trattato pertanto di minori giunti in Italia privi di assistenza e rappresentanza legale e dunque meritevoli di protezione ai sensi della disciplina di diritto dell’immigrazione corrispondente: la Corte accoglie il ricorso, cassa il decreto impugnato e, decidendo la causa nel merito, dichiara l’efficacia in Italia della nomina della ricorrente quale tutrice ad opera del Console Generale dell’Ucraina.